Конституция

Конституция [< лат. constitutio установление] -основной закон (или совокупность наиболее важ-ных законов) государства, обладающий высшей юридической силой, закрепляющий его политиче-скую и экономическую систему, устанавливающий принципы организации и деятельности органов го-сударственной власти, управления, суда, основ-ные права и обязанности граждан. Привычка обращаться к многочисленным правовым актам подчас стирает для каждого из нас их особенности. Все акты кажутся нам похожими. В реально-сти же принимаемые и действующие правовые акты обладают и общими, и спе-цифическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Игнориро-вание этого факта снижает эффект правотворческой и правоприменительной дея-тельности, затрудняет формирование нормативно-правового массива, доступного для граждан, должностных лиц и специалистов. Острота проблемы становится еще более ощутимой в современный период коренного обновления российского законодательства и проведения глубокой кон-ституционной реформы. Принятие новой Конституции Российской Федерации требует анализа ее свойств и содержания, а также выяснения ее соотношения с другими актами. Равным образом нужны точные оценки связей закона и подза-конных актов, множественность которых особенно очевидна. Все эти связи при-званы дать верное представление о "правовой цепи", складывающейся в действи-тельности из разных правовых документов для решения взаимосвязанных задач и регулирования экономической, социальной, политической сфер жизни. 1. Основные черты Конституции. Резко возросшая в последние годы популярность Конституции как явления нашей жизни - свидетельство осознанной гражданами, обществом ее громадной роли. Но, к сожалению, это понимание не достигло еще тех глубин общественного соз-нания и поведения, которые столь необходимы. Подчас не различаются Консти-туция и другие законы правовые акты. Плохо реализуются нормы Конституции. Ее применение не рассматривается как главный фактор правотворческой и право-применительной деятельности, Отсюда очевидная необходимость пояснения черт Конституции как основного закона. Конституционная реформа, развернувшаяся в нашей стране, ознаменова-лась принятием 12 декабря 1993 года путем всенародного голосования новой российской Конституции. Это - важная веха конституционного процесса, который носит многоцелевой и комплексный характер, охватывая все срезы и стороны не только государственной, но и общественной жизни. И это вполне закономерно, поскольку суть конституционной реформы заключается в новом создании норма-тивной макромодели обновляемого российского общества. Ведь Конституция при-звана выступать как маяк, ориентирующий общественные процессы. Нормативно устойчивые конституционные цели служат постепенному преобразованию обще-ства. Значит, основной закон содержит не только свод сухих правил. Он пред-ставляет собой концентрированное выражение нового формирующегося общест-венного мировоззрения. Естественно, тут неизбежны противоречия между старым и новым, между правопреемственностью и правовым радикализмом. Понимание и признание конституционных положений в нашем обществе проходят болезненно, в спорах и дискуссиях, в противоборстве социальных сил и партий. Реальность Конституции будет обеспечена тогда, когда граждане воспримут ее как ценность общества. Новая Конституция должна стать основой правовой, законодательной системы государства. Но, к сожалению, в широком общественном сознании еще не укрепилось правильное понимание места и роли Конституции в нашей жизни. Признание за Конституцией главенствующего положения в законодательстве не сопровождается ясным представлением о глубоком гражданском смысле ее пре-амбулы как выражения народного правосознания. Поверхностное восприятие ос-нов конституционного строя мешает установлению строгого соотношения Консти-туции и других нормативных актов. А отсюда ошибки в понимании всех конститу-ционных элементов правовой системы, в разграничении объектов регулирования по линии конституционных или иных норм. Происходит стирание граней между Конституцией и обычными законами. Это отрицательно сказывается на ее реали-зации. Попытаемся осмыслить роль Конституции в обществе. История дает много примеров появления конституций на переломных этапах развития государства, при смене политического режима. Так было в Германии после первой и второй мировых войн, в Испании, Греции и Португалии с началом перехода от диктатор-ского режима к демократическому. Подобное наблюдается у нас и в странах Вос-точной Европы. Российский опыт конституционного развития своеобразен. Одна из особен-ностей связана с поздним появлением Конституции в нашем государстве. Весь XIX век Россия жила без Конституции, попытки реализовать конституционные проекты в 30-х и в 80-х годах прошлого столетия не дали результатов. Новая власть, рожденная Октябрьской революцией, приняла в 1918 году первую Консти-туцию РСФСР. В ней было много нового, непривычного. Не следует, в частности, забывать ее первый раздел, включивший декларацию прав трудящегося и экс-плуатируемого народа. В последующем конституционном развитии можно отметить и другую тен-денцию. Она характеризуется известной ритуальностью и бездействием консти-туционных положений, которое устраивало и власть, и само общество. Действия органов власти, реальная социальная жизнь не были связаны нормами Конститу-ции, хотя далеко не все из них были бессмысленными и фальшивыми. В Консти-туциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов и в Конституциях РСФСР содержались де-мократические нормы. Однако реальный курс и дела резко уходили от них в сто-рону, что воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституцион-ным установлениям как к чисто декларативным. Да и сейчас, слушая выступления политиков, депутатов, а подчас и юри-стов, удивляешься поверхностному восприятию основного закона, скорее, как про-граммного или литературного документа. Не замечаются юридические признаки Конституции, ее специфическая структура, нормативная концентрированность. Эта позиция обозначилась и во время подготовки к проведению в России консти-туционного референдума, и теперь, когда первоочередными становятся задачи внесения изменений в новую российскую Конституцию и преодоления ее односто-роннего, неполного применения. Обретение нашим обществом новой Конституции может дать прогрессив-ный общественный эффект в том случае, если она будет воспринята как выра-женная в законе приоритетная социальная ценность, которая послужит обновле-нию и развитию всей законодательной системы, укреплению правопорядка и ус-тойчивости государства и его институтов. Каковы же основные признаки Конституции, вытекающие из ее существа и выполняемых ею функций? Если определять Конституцию самым общим образом, то можно сказать, что это нормативный акт, имеющий высшую юридическую силу, содержащий сис-тему правовых норм, регулирующих отношения между человеком и обществом - с одной стороны, человеком и государством - с другой стороны, а также основы ор-ганизации самого государства. Высшая юридическая сущность Конституции про-является двояким образом. Во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами законов и подзаконных актов. Во-вторых, сами законы и иные акты принимаются предусмотренными Конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать Конституцию как главный источник права, лежа-щий в основе всей системы нормативно-юридического регулирования обществен-ных отношений в государстве. Помимо юридической Конституция имеет важную социально-политическую сущность. Социальное назначение Конституции несомненно и многосторонне, ведь она создает правовую основу для дальнейшего существования и развития как государства, так и всего общества. Конституция имеет ярко выраженную идеологическую направленность, которая отражает совокупность социальных ин-тересов и соотношение политических сил. Конечно, нельзя утверждать, что основной закон в равной мере учитывает все социальные интересы, и тем не менее это своего рода "правовая равнодейст-вующая", отражающая баланс интересов и способная служить прогрессивному развитию общества. Наглядный пример тому - модернизация и законодательное усовершенствование Конституции СССР в период 1989 - 1991 года, а также преж-ней Конституции РФ в течение последних трех лет. Эти изменения были вызваны необходимостью приспособиться к реалиям экономической и политической жизни, которая сделала крутой поворот от застывшего партийно-государственного режи-ма к демократическому, многообразному в политическом и экономическом отно-шении обществу. Другое свойство Конституции - ее отчетливое политическое содержание. Ведь именно в Конституции закрепляются форма государственного устройства, система государственных органов, определяются основы взаимоотношений меж-ду государством и гражданами, а также политическими и другими общественными объединениями. В ней содержится нормативное выражение внутренней и внеш-ней политики. Иными словами, Конституция государства является правовой осно-вой его политической системы, а ее нормы имеют ярко выраженный политический характер. Выделяя юридические, социальные и политические свойства Конституции, нельзя забывать и о ее целостной сущности. Конституционные положения на-правлены на воспитание гражданина, укрепление в обществе признанных обще-человеческих ценностей. К ним относятся права человека, демократия, само-управление, права наций и народностей, отношения собственности и многое дру-гое. Уважение этих прав, соблюдение Конституции гарантируется и поддержива-ется государством, а нарушение влечет соответствующие санкции. Сделаем теперь пояснения по поводу объектов конституционного регули-рования. Напомним, что первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений. Прежде всего возникла потребность в закреплении прав и свобод человека и гражданина, чтобы защитить его от произвола государ-ства и предотвратить нарушение прав и свобод путем издания обычных законов и иных правовых актов. Другим объектом конституционного регулирования является государствен-ная власть и ее организация. В современном мире уже утвердились принципы су-веренитета, разделения властей, народного представительства. Конституции ус-танавливают способы формирования и систему высших органов власти государ-ства, их компетенцию и взаимоотношения между собой. Территориальные и национально-территориальное устройство также явля-ется объектом конституционного регулирования. В Конституции определяются виды территориальных структур и их взаимоотношения как между собой, так и с центральной властью, разделяются сферы ведения и полномочия. Все более отчетливое конституционное закрепление получает внешнеполи-тическая функция государства. Нормы об утверждении миролюбивых принципов во внешней политике, разнообразных форм участия государства в международ-ных отношениях, регулировании вопросов, связанных с заключением мира и объ-явлением войны теперь дополняются нормами о соотношении международно-правовых положений и норм национального законодательства. Ведущая тенден-ция свидетельствует о приоритете общепризнанных принципов международного права и включении их посредством конституционных положений во внутригосу-дарственную правовую систему. Круг объектов конституционного регулирования сегодня изменяется и обо-гащается. Об этом свидетельствует включение в Конституцию новых прав и сво-бод граждан, таких, как право на участие в управлении делами общества, право на информацию, на благоприятную окружающую среду, на охрану семьи и т. д. В то же время известные в период зарождения конституционализма права, напри-мер право на восстание, на сопротивление угнетению, практически исчезли из конституционных текстов. Заметное внимание уделялось объему конституционного регулирования в ходе реформ в Российской Федерации и других государствах - участниках СНГ. В альтернативных проектах, подготовленных на Украине, в Казахстане, России, предпринимались различные подходы к разрешению вопроса об участии государ-ства в регулировании экономической жизни. В самом деле, каков оптимальный объем регулирования предпринимательства, хозяйственной инициативы, вопро-сов собственности? Ведь и гражданское, и трудовое, и арбитражное, и уголовное право занимаются данной проблематикой. Конституция Российской Федерации ограничилась закреплением гарантий свободы экономической деятельности и за-щиты предпринимательства, всех форм собственности. Но представляется, что экономические реформы обязательно потребуют дополнительного конституцион-ного регулирования, в частности, институтов государственного контроля. В зарубежных конституциях все больше места занимают нормы, отражаю-щие экономическую и социальную деятельность государства, статус государст-венных органов, выполняющих эти функции. Таковы раздел Х Конституции Фран-ции об Экономическом и Социальном совете, нормы Конституции Италии о На-циональном совете экономики и труда, глава Конституции Испании об основных принципах социальной и экономической политики. Статья 7 новой российской Конституции также закрепляет за Российской Федерацией статус социального го-сударства, гарантирующего создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В российской действительности были и сохранились разные позиции по по-воду объема конституционного регулирования. Так, в проекте Конституции Рос-сийской Федерации, одобренном VI Съездом народных депутатов в апреле 1992 г., был выделен раздел III "Гражданское общество" с более детальной регламен-тацией вопросов собственности, труда, предпринимательства, общественных объединений, воспитания, образования, культуры, науки, семьи, средств массо-вой информации. Предполагалось, что Федеративный договор будет включен в текст основного закона, как это было сделано в отношении Конституции России 1978 года. Вопрос об объектах конституционного регулирования тесно связан с инсти-туциализацией конституционных норм. В юридической литературе распростране-но определение правового института как совокупности правовых норм, регули-рующих однородные, взаимосвязанные общественные отношения, образующих отдельную, обособленную группу. Следуя специфике предмета конституционного регулирования, выделим такие крупные институты, как основы правового положения личности, обществен-ного строя, национально-государственного устройства, институт государственных органов. Они, в свою очередь, могут быть подразделены на подинституты, напри-мер, названный последним институт делится на институт представительных орга-нов, институт президента, институт местного самоуправления, институт правосу-дия, в том числе конституционного, и т. д. Важно подчеркнуть, что выделение конституционных институтов не означа-ет, что они в полной мере регулируются только конституционными нормами. По-следние могут регулировать определенные группы общественных отношений данного вида, их наиболее существенные стороны или элементы. Остальное от-носится к сфере регулирования обычного законодательства. Появление в Рос-сийской Федерации конституционных законов требует дополнительной диффе-ренциации норм, принадлежащих отдельным конституционным институтам. Своеобразием отличаются и сами конституционные нормы. Приоритет здесь отдается учредительным нормам, нормам-целям, нормам-принципам, нор-мам-дефинициям. Общерегулирующие нормы также используются в конституци-ях, хотя их удельный вес невелик. Важно, однако, чтобы они не сковывали воз-можностей законодательного развития конституционных положений, оставляли простор для конкретизации и детализации этих положений в отраслевом законо-дательстве. Сказанное не означает умаления значения конституционных норм прямого действия. Большинство их может применяться непосредственно. Другие обязы-вают законодателя издать акт, устанавливающий порядок их применения, о чем будет сказано ниже. Важной представляется и структура Конституции. Как правило, если речь идет об основном законе как кодифицированном акте, охватывающем все нормы высшей юридической силы, то она имеет стандартную структуру. Она включает преамбулу, основную часть и заключительные или переходные положения. В преамбуле Конституции Российской Федерации излагаются ее цели, ис-торические условия ее появления, руководящие начала государственной полити-ки. Преамбула имеет бесспорное значение для толкования и применения осталь-ных положений Конституции. В основную часть Конституции входят главы об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о федеративном устройстве России, о системе государственных органов - о Президенте Российской Федера-ции, о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти. Отдельная глава посвящена местному самоуправлению. Содержание этих глав как бы рас-крывается, конкретизируется в законах и иных нормативных актах, что дает повод говорить о своего рода сквозных предметах регулирования. В основной части содержатся правила внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Заключительные положения содержат порядок вступ-ления Конституции в силу и прекращения действия прежней Конституции. Пере-ходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конститу-ционных норм, порядок и сроки замены действовавших конституционных институ-тов и органов новыми. Нередко в переходных положениях устанавливаются сроки приведения за-конодательства в соответствие с Конституцией. Конституция Российской Федера-ции установила, например, порядок и правовые основания осуществления право-судия до принятия новых федеральных законов, предусмотренных в соответст-вующих статьях Конституции. Разделение текста Конституции на главы ( а их - девять) сопровождается также делением его на статьи, которых насчитывается 137. Если главы посвяще-ны, как правило, крупным конституционным институтам, о которых говорилось выше, то статьи выступают носителем структурной "оболочки" собственно консти-туционных норм как правил поведения. Но и здесь нужно умело выделять, пони-мать и правильно применять нормы, поскольку перечень статей и норм не совпа-дает. В одних случаях статья содержит одну норму (например, ст.116 о сложении Правительством полномочий перед вновь избранным Президентом), в других - в статье могут заключаться несколько норм (например, ст. 104 о стадиях законода-тельного процесса), в третьих - в одной статье может содержаться несколько под-норм с одним субъектом права (например, ст.84 о шести полномочиях Президента Российской Федерации). Для главы 1 "Основы конституционного строя" характерно закрепление принципов государственной и общественной жизни: человек, его права и свободы как высшая ценность, народовластие, федеративное устройство, цели экономиче-ской и социальной политики, разделение функций и органов законодательной, исполнительной и судебной властей, самостоятельность местного самоуправле-ния, идеологическое многообразие, верховенство закона. Содержащиеся в ней статьи с наибольшей нормативной концентрацией служат как бы общей частью для остальных глав и статей Конституции. Не случайно ч. 2 ст. 16 гласит: "Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам строя Российской Федерации". Все это предъявляет серьезные требования к выбору конституционных норм, их толкованию и установлению связей между нормами. Иначе ошибки в процессе реализации конституционных положений неизбежны. Хочется дать читателю еще один совет, а именно: внимательно анализи-ровать и оценивать нормативные понятия и термины, содержащиеся в тексте Конституции. Они служат средством унификации и связи различных норм, одно-значного их толкования и применения. Так, в Конституции есть понятия "власть" (ч. 2 ст. 3), "государственная власть" (ст. ст.10, 11), "органы государственной вла-сти" (ч. 3 ст. 11, ч. 1 ст. 77), "исполнительная власть" (ст. 110), "органы исполни-тельной власти" (ч. 2 ст. 85), "судебная власть" (ч. 2 ст. 118). И каждое из них име-ет свое содержание, объем, точно соответствующие реальной дифференциации государственных органов. Понятие "конституционный строй" мы раскрыли выше. А, например, в Кон-ституции Кыргызской Республики объем данного понятия раскрывается в других понятиях: "общие принципы" и "устройство и деятельность государства". В любом случае конституционные понятия, термины призваны служить базовому понятий-ному единству в правовой системе, законодательстве, иначе неизбежны концеп-туальные и юридические противоречия в отраслях законодательства, между зако-нами и подзаконными актами. Таковы основные характеристики Конституции, позволяющие правильно понять ее содержание и соотношение с законами и иными актами. 2. Верховенство Конституции Рассмотрение вопроса начнем с выяснения природы верховенства Консти-туции. В отношении всех остальных правовых актов в данной национальной сис-теме права верховенство Конституции является общепризнанным постулатом. Однако попытки реализовать этот принцип далеко не всегда оказывается удач-ным, особенно в нашей стране, как, впрочем, и в других странах, переживших или еще переживающих период господства тоталитаризма или даже обычный автори-тарный политический режим. Правоприменители, воспитанные в условиях авторитаризма, "приучены" рассматривать Конституцию как нечто далекое от их повседневной деятельности, как политическую декларацию, не имеющую для них практического значения. Нормативное значение для практиков имеет прежде всего акт непосредственно вышестоящего субъекта управления, а из общенормативных источников - акт сво-его ведомства. В лучшем случае они соизмеряют свои действия с текущим законом, содержащим конкрет-ные нормы. Это, к сожалению, относится и к судьям, в том числе судьям высшего ранга, и к руководителям исполнительных органов. Переход к демократии с необходимостью требует изменения такой психоло-гии правоприменителя. Он должен научиться в принципе сверять все свои дейст-вия с высшим законом страны - Конституцией. Ведь в противном случае нельзя обеспечить ее верховенство, а следовательно, она не будет реализовываться и демократический режим не сможет утвердиться. Конституция выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных отношений. Она как бы учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на со-держание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы стано-вятся своего рода импульсом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования. Конечно, далеко не каждый чиновник публичной администрации (государст-венной и самоуправленческой) в состоянии определить, имеет ли место расхож-дение того или иного акта вышестоящего органа или должностного лица с Консти-туцией. Естественно, что он должен действовать исходя из презумпции отсутствия такого рода расхождений, кроме случаев, когда расхождение очевидно. Что же касается судей, то их профессиональная задача требует от них уме-ния распознавать случаи, когда соответствие применяемого или оспариваемого акта Конституции по крайней мере сомнительно. Конечно, интересы стабильности правопорядка требуют, чтобы окончательное решение о конституционности акта выносилось одним из высших судов государства, однако возникать такой вопрос должен уже при первоначальном рассмотрении дел. Новая Конституция России исходит из того, что при наличии сомнения в конституционности подлежащего применению закона судья должен приостановить судопроизводство и обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Что же такое верховенство Конституции? Оно означает, что любой право-вой акт, любое действие (равно как и, впрочем, бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соот-ветствие Конституции - это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только ее соблюдение или исполнение, а по крайней мере, непротиворечие ей. Акт или действие соответствуют Конституции, если вытекают из ее предписаний либо осуществлены в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется. Последнее, впрочем, обычно относится только к закону, реже - к актам главы го-сударства или к правительственным актам. Ведь такого рода акты, как правило, носят подзаконный характер. Ы дальнейшем мы о действиях (бездействии) упо-минать не будем, ибо главное, когда речь идет о верховенстве Конституции, - это ее соотношение с другими актами, а не общий режим конституционности, опи-рающийся на такое верховенство. Верховенство Конституции обусловливается необходимостью обеспечить целостность и непротиворечивость всей огромной системы правовых актов, преж-де всего тех, которые содержат правовые нормы с неопределенным сроком дей-ствия. Только так могут быть достигнуты основные цели любой конституции - га-рантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование. Не случайно Конституция России прямо установила в ч. 2 ст. 4, что Консти-туция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Правда, смысл данной нормы - в обес-печении верховенства не только федеральной Конституции, но вообще всего фе-дерального права над правом субъектов Федерации. Однако то, что она обосно-вывает, в частности верховенство Конституции России, бесспорно. Характерно, что этим Конституция не ограничилась. В той же главе 1 "Основы конституционно-го строя", представляющей собой как бы конституцию в конституции, ибо никакие другие положения Конституции ей не могут противоречить (ч. 2 ст. 16), в ч. 1 ст. 15 сказано: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. За-коны и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Нельзя при этом не отметить, что конституции демократических государств такого рода норм обычно не содержат, ибо за двести лет развития конституцион-ного строя их население воспринимает эти принципы как нечто само собой разу-меющееся, не требующее включения в Конституцию Хотя принцип верховенства Конституции должен служить одним из ведущих принципов всей публично-властной деятельности наделенных соответствующими полномочиями органов и должностных лиц, на практике это не всегда делается. А следовательно, нужны определенные институциональные гарантии, из которых главная - конституционный контроль (надзор). Родиной его принято считать США, где данная функция возложена на суды общей юрисдикции. В странах континентальной Европы для осуществления кон-ституционного контроля создаются обычно специализированные органы, именуе-мые преимущественно конституционными судами. По этому пути пошло и россий-ское конституционное законодательство. В декабре 1990 г. в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 года бы-ла включена новая редакция ст. 119, предусмотревшая в системе государствен-ных органов Конституционный Суд, порядок избрания и деятельности которого должен был устанавливаться законом, подлежащим утверждению Съездом на-родных депутатов. Весной 1991 года Верховный Совет РСФСР принял, а летом Съезд народных депутатов РСФСР утвердил с изменениями Закон о Конституци-онном Суде РСФСР, после чего осенью был сформирован и начал действовать сам Суд. Весной 1992 года в Конституцию была включена ст. 165, которая опре-делила компетенцию Конституционного Суда и расширила ее по сравнению с ре-гулированием, содержавшимся в Законе о Конституционном Суде. Однако упомя-нутый Закон так и не был приведен в соответствие с новыми конституционными положениями. Конституционному Суду пришлось применять их непосредственно, пользуясь аналогией и вырабатывая в необходимых случаях специальные реше-ния. Новая Конституция Российской Федерации несколько изменила компетен-цию Конституционного Суда Российской Федерации и предусмотрела, что полно-мочия, порядок образования и деятельности Конституционности Суда устанавли-ваются федеральным законом (ч. 3 ст. 128). Большинство полномочий Конституционного Суда, перечисленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации, направлено как раз на обеспечение верхо-венства Конституции Российской Федерации в системе действующих в стране правовых актов. Так, согласно ч. 2 этой статьи, Конституционный Суд разрешает дела о со-ответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Феде-рации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституции республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам федерального и совместного (Федерации и ее субъектов) ведения; в) договоров между органами государственной власти субъектов Федера-ции, а также договоров между последними (далее вместе - внутрифедеративные договоры); г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Разрешение споров между государственными органами о компетенции, возложенное на Конституционный Суд ч. 3 ст.125, также может иметь место лишь на основе Конституции РФ, призвано утвердить ее верховенство над решениями соответствующих государственных органов. То же можно сказать и о проверке конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах, проводимой Конституционным Судом по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан или по запросам судов в соответствии с ч. 4 указанной статьи. Согласно ч. 6 рассматриваемой статьи неконституционные акты или их от-дельные положения утрачивают силу, а международные договоры в случае несо-ответствия Конституции не подлежат введению в действие и применению. Правда, при рассмотрении дел в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционному Суду всегда придется предварительно устанавливать, являет-ся ли оспариваемый акт (за исключением закона) нормативным, а установить это порой достаточно сложно. Конституционность же действий (бездействия) государ-ственных органов и должностных лиц Конституционным Судом теперь в отличие от прежнего конституционного регулирования проверяться не будет. Эта задача, очевидно, ложиться на суды общей юрисдикции: согласно ч. 2 ст. 46 Конституции, "решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд", что, естественно, относится и к решениям и действиям (бездействию), нарушающим Конституцию и ее верховенство. Нельзя, однако, не отметить и определенного пробела в изложенной статье 125, имеющего отношение к обеспечению верховенства Конституции в системе действующего права России. Пробел этот заключается в отсутствии у Конститу-ционного Суда полномочия проверять соответствие Конституции действующих международных договоров Российской Федерации. Они, как вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции, являются частью российской правовой системы и имеют приоритет перед законами. Расхождение их с Конституцией, противоречие ей крайне неже-лательно. Думается, что, поскольку упомянутая ч. 3 ст128 Конституции дает зако-нодателю возможность регулировать федеральным конституционным законом в числе прочего полномочия Конституционного Суда, поскольку оправдан вывод, что компетенция Конституционного Суда, определенная в ст. 125 Конституции, - минимальная, а не вся возможная. Следовательно, в конституционном законе указанный пробел восполнить можно. Разумеется, Конституционный Суд не должен прекращать действие между-народных договоров, неконституционность которых установит. Поэтому в данном случае ему следовало бы выносить не постановления, а заключения. Получив такое заключение, Компетентный государственный орган должен сам решить, что ему делать дальше : то ли вступить в переговоры с контрагентами по междуна-родному договору относительно его изменения, то ли прекратить его действие в предусмотренном международным правом порядке, то ли инициировать произ-водство по изменению Конституции, то ли, наконец, просто оставить все как есть, имея в виду, что правоприменитель будет соблюдать установленный Конституци-ей приоритет международного договора. В последнем случае следует признать, что действующий международный договор независимо от формы его заключения (т.е. независимо от того, ратифицирован он или нет) будет иметь приоритет и пе-ред Конституцией. Но все это пока теоретические рассуждения. К сожалению, Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации от 12 ию-ля 1994 г. пробел этот не восполнил. Проблемы эти в жизни могут возникнуть дос-таточно скоро. Учитывая, что процесс внесения изменений в Конституцию чрез-вычайно сложен, а изменение федеральных конституционных законов немногим легче, Конституционному Суду придется, видимо, вырабатывать соответствующие доктрины. Остается также неясным, кто должен проверять соответствие федеральных законов Федеральным конституционным законам. Ни Конституция, ни Федераль-ный конституционный закон о Конституционном Суде этого также не предусмот-рели. А ведь конституционные законы регулируют тоже конституционную мате-рию и в известном смысле представляют собой часть Конституции. Не исключено, что Конституционному Суду придется использовать опыт французского Конститу-ционного Совета, который в середине 60-х годов решил такую же проблему, при-знав себя компетентным проверять соответствие обычных законов органическим, которые во Франции равнозначны нашим конституционным. Конституционный Со-вет сделал это, хотя во французской Конституции нет нормы, аналогичной норме ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что феде-ральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Другая гарантия верховенства Конституции Российской Федерации, содер-жащаяся в ее тексте, - это положения ч.2 ст. 85, согласно которой Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъек-тов Российской Федерации до решения вопроса соответствующим судом в слу-чае, в частности, противоречия этих актов федеральной Конституции. Подобная же гарантия содержится и в ч. 3 ст. 115 Конституции, предусматривающей, что постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия, в частности, Конституции могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Таким образом, обеспечение верховенства Конституции представляет собой одну из приоритетных задач также и Президента. В связи с рассматриваемой проблемой следует остановиться и на вопросе о том, может ли законодатель выйти за рамки Конституции или он должен только конкретизировать и развивать ее положения. Если федеральным законом урегу-лирован вопрос, не упомянутый в Конституции, то не подрывается ли этим самым ее верховенство, ибо федеральный закон становится как бы ее дополнением? Из конституций демократических государств только действующая ныне французская Конституция 1958 года запрещает парламенту законодательствовать по вопросам, не перечисленным в ст. 34, исчерпывающим образом определившей законодательную компетенцию парламента. Как правило же, законодательная компетенция парламентов неопределенная, т.е. парламент может законодатель-ствовать практически по любому вопросу. Это вытекает из существа законода-тельной функции, возложенной на парламент Конституцией. Естественно, что, если вопрос как-то урегулирован в Конституции, закон парламента должен ей со-ответствовать. В федеративных государствах федеральный парламент может законодательствовать по любому вопросу федеральной компетенции. Полагаем, что формула ст. 94 российской Конституции, определяющей Фе-деральное Собрание, в частности, как законодательный орган Российской Феде-рации, должна толковаться именно таким образом. Это подтверждается и чч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, согласно которым по предметам ведения Федерации прини-маются федеральные конституционные законы и федеральные законы прямого действия, а по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов - фе-деральные законы и нормативные акты субъектов Федерации. Разумеется, и в тех случаях, когда законодатель принимает решение во "внеконституционной" сфере, он обязан руководствоваться общими принципами конституционного строя и права, в частности, принципом разделения властей, ко-торый в российской Конституции сформулирован в ст.10. Это значит, что форму закона нельзя использовать для решения вопросов, по природе своей представ-ляющих предмет исполнительной или судебной деятельности. Другими словами, осуществляя свою конституционную функцию, парламент должен устанавливать правовые нормы, а не разрешать конкретные дела, если на то нет прямого кон-ституционного управомочия. Применительно к Конституции РФ следует кратко остановиться и на соот-ношении ее с президентскими указами. Дело в том, что в большинстве случаев указы Президента РФ не носят подзаконного характера, а подобно многим феде-ральным законам опирается непосредственно на Конституцию (например, указы издаваемые на основе пунктов "з" - "м" ст. 83 Конституции). Однако в отличие от Федерального Собрания Президент, по нашему мнению, может издавать указы только по тем вопросам, которые прямо включены в его компетенцию Конституци-ей или федеральным законом. Правда, формулировка ст. 90 Конституции может дать основание и для иного толкования, поскольку устанавливает без каких-либо оговорок, что Президент издает указы и распоряжения (ч. 1), которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3). Хотя Конституция (ч.1 ст.115) предусматривает возможность издания Президентом нормативных указов, полномочия его, перечисленные в главе 4 Конституции, оснований для этого, как правило, не дают (некоторые сомнения в этом отношении порождают положения чч. 2 и 3 ст.80, п. "з" ст.83, чч. 1 и 2 ст. 87, ст.88), однако большинство соответст-вующих полномочий Президента должно опираться на федеральные законы, из-дание которых предусмотрено Конституцией. То же можно сказать и о случаях, когда нормотворческими полномочиями Президента наделяет федеральный за-кон. Отметим при этом, что упомянутое положение ч. 3 ст. 90 в любом случае представляет собой еще одну конституционную гарантию верховенства Конститу-ции РФ. В то же время функции Президента, изложенные в частях 2 и 3 ст. 80 Конституции, могут дать основание для издания в необходимых случаев норма-тивных указов при отсутствии соответствующего законодательного регулирова-ния. Конечно, когда от правоприменителя требуется учитывать все эти обстоя-тельства, то, вроде бы, серьезно осложняется его задача. Однако данное требо-вание абсолютно необходимо в интересах соблюдения правопорядка в стране. А значит, любое должностное лицо, осуществляющее функцию правоприменения, должно обладать соответствующим объемом правоведческой подготовки. Такая подготовка - дело дорогостоящее, но отсутствие ее обходится еще дороже.